林钧跃:论失信惩戒机制的完整性

发布时间:2018-07-11 11:05:43    来源:《中国信用》杂志

2016年5月30日,国务院下发了《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》,文件要求“充分运用信用激励和约束手段,加大对诚信主体激励和对严重失信主体惩戒力度,让守信者受益、失信者受限,形成褒扬诚信、惩戒失信的制度机制。”而且,还要求“逐步将守信激励和失信惩戒机制推广到经济社会各领域。”

2017年10月30日,国家发改委下发了《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》,提出了将上述国发文件内容落地的具体措施要求。

失信惩戒机制是社会信用体系中最核心的组成部分,它的基本功能、架构和运行原理最初于2000年提出。

在2003年之前,它的被称作“失信惩罚机制”。2003年春,原全国整规办认为“惩戒”有两种动作,文义优于“惩罚”,由此在日后的文稿文件上将“失信惩戒机制”一词固定下来。

在理论上,失信惩戒机制的原理是“经济惩罚和道德谴责手段并用,惩罚市场经济活动中失信者,把有严重经济失信行为的企业和个人从市场的主流中剔除出去。同时,使政策向诚实守信的企业和消费者倾斜,间接地降低诚信企业获取资金和技术的门槛。”

在建立健全失信惩戒机制的同时,另两个社会目标会将会顺带实现,一是向全民普及信用风险防范知识和导航服务,包括反欺诈的知识,切身体验到社会信用体系建设的成果;二是促进第三方信用服务业的大发展,特别是造就出一批有社会责任感的信用服务机构,尤其是以征信机构为代表的信用信息服务机构。

在技术上,失信惩戒机制的建立和运行基于信用信息基础设施的运行和大数据征信环境的形成,黑名单系统中的五类名单的分级分类管控是基础。因此,在性质上,建立失信惩戒机制属于负面信用信息的深度应用。

2014年,《社会信用体系规划纲要(2014-2020)》颁布实施,党中央和国务院多次提出建设要求,社会信用体系建设部际联席会议以前所未有的力度推动失信惩戒机制的建设和措施落地。

截至今年第一季度,部际联席会议已累计签署了5个守信联合激励备忘录,30个失信联合惩戒备忘录,以及3个联合奖惩备忘录。

近两年来,社会信用体系建设工作的重点就是建立健全失信惩戒和守信激励制度,惩戒失信者的严厉措施不断出台施行。

然而,根据社会信用体系原理,特别是失信惩戒机制相关理论,上述的联合惩戒措施只是建立失信惩戒机制的重要环节之一,因为它只是失信惩戒机制建设的“政府措施”部分。

如果要“完整”地建立失信惩戒机制,还需要将“市场联防机制”这个“市场措施”部分建立起来。也就是说,市场联防机制能给予政府联合惩戒措施以强有力的补充,(政府联合惩戒+市场联防机制)才等于“基本完整”的失信惩戒机制。

从操作和基本功能面描述市场联防机制,它以信用管理平台方式向市场上各类授信人(或是信任他人的一方)提供便利的工具和服务,让授信人合法参考潜在受信人的失信记录或间接信用等级信息(脱敏化的企业信用评级和个人信用评分),识别和防范来自失信者或诈骗犯的信用风险,拒绝与失信者进行信用交易,并提高失信者的现金交易成本,以经济手段适度惩罚有失信记录的潜在受信人,将惩戒的选择权和决策权交予授信人。

对于被识破的诈骗犯,它能提供举报诈骗行为的行动指南和程序帮助,协助和督促相关各政府部门进行高效处置,并给予成功举报者物质奖励和寻求保护。让政府的联合惩戒机制和市场的联防机制联合发力,最终形成无缝打击失信和反欺诈的天罗地网。在作用范围上,市场联防机制在功能上还能扩展到社会诚信和政务诚信领域。

根据前些年的设计,由合格信用服务机构负责运行的市场联防机制大约由11项机制组成,分为8项“对外服务机制”和3项“内部运行机制”。

其中,8对外服务机制分别为:商家拒绝授信机制(基本)、票据反欺诈机制(基本)、信用管理服务导航机制(基本)、职业信用管理主动服务机制(基本)、失信举报辅导及督办机制(基本)、基于便民服务的诚信宣传教育工程(基本)、品牌商品保护和打假机制(基本)、消费者权益保护辅导机制(基本)、市场潜在风险点预测机制(拓展);3项内部运行机制分别为:黑名单系统运维机制(基本)、案件配送和跟踪机制(基本)、新型信用信息源(新数据维度)开发机制(拓展)。在技术上,上述11项机制可分为“基本型”和“拓展型”两大类。

市场联防机制的设计原则有若干个,其中主要有(1)发动群众斗坏人,编织无缝隙的打击失信和违规的天罗地网;(2)重赏之下必有勇夫,对成功举报者给予经济和政策奖励;(3)协助政府监管和执法队伍提高工作效率,让政府有限的的执法力量使用在刀刃上,并协助政府守信监督机制的建设;(4)形成可持续发展的准商业化或准公益性运作模式,不要求政府财政资金支持。

另外,虽然我国社会虽有“替失信者保密,就是对人民犯罪”的共识,但保证负面信用信息应用的合法合规也是要坚守的原则。

在市场联防机制运行中,负面信用信息是经过脱敏处理的,多数是间接数据和提示。而且,可以推荐使用信用国家标准为依据划分失信行为的等级,失信惩戒的力度调谐也会在法律允框架内留出余量。

当然,市场联防机制原本是专门替以征信机构为代表的信用信息服务机构量身设计的,它提供的服务多是半公益性和半商业化的,可与政府的联合惩戒和激励机制的关系是互补互动。

与政府对老赖式的严重失信者联合惩戒不同,市场联防机制将惩戒失信者的力度的决定权交予了授信人,由授信人依据自己的信用风险承受能力做出判断,选择与失信行为不十分严重的失信者进行交易或提供服务的模式,这种“惩戒”方式的力度比之政府的联合惩戒措施或要轻些,但仍然有让失信者丧失生活便利或优惠交易条件的力度,绝非轻描淡写。

市场联防机制设计是有一些社会实践基础的,可供参考的国内外经验虽是五花八门的,却有着不少成功的社会实践。

经过研究人员长期的收集、分析和整理,弄清了多种市场联防实践的原理和局限性,例如美国的银行开户审查、固话安装服务的门槛设置、房屋租户选择及押金比例确定、对个人破产当事人违规消费的监视方法等。早年在在台湾市场上曾有过常春藤服电讯务业,包括打击跳票、假票和反价格欺诈等市场实践。

在国内,1995至2000年间,为落实《票据法》,曾在国内44个城市出现过285服务为代表的支票保安服务,其中大部分提供服务的机构做出过信控拓展服务,取得过一些有用的经验。至于商品打假方法的设计和实践相对更多,再升级的基础上可与商品追溯服务嫁接。

虽然,以上举例中有些在技术上已经过时,但其原理依旧有参考价值,在当今的大数据环境和IT技术支持下,在政府强力度推动社会信用体系建设的当口,有条件为市场联防机制采用的技术进行升级,设计出更为先进和高效的方法。

更为重要的是,当今中国社会的诚信道德教育实施效果问题突出,建立市场联防机制不仅能让广大企业和消费者切实享受到社会信用体系建设15年的成果,还能推动一个全民参与的打击失信和诚信行为规范“运动”。以提升全民的信用风险防范意识和工具便利性水平为切入点,催生新型的诚信教育工程。在此意义上,推动信用服务业开展市场联防机制建设更有必要。

自2014年《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020)》颁布以来,在牵头单位的领导和推动下部际联席会议成员单位拧成了一股绳,超额完成了规定任务,在失信惩戒机制建立和措施落地方面,不仅方法创新,力度也是空前的。

但是,社会信用体系并非是政府的体系,更是全民的体系,只有设法让全民积极参与其中,才能形成无缝隙打击失信的效果,设计出行之有效的诚信教育方式方法,显现出社会信用体系治理市场和社会的工具性。

随着当前行业信用体系建设推进模式的初步形成,第三方信用服务机构更多地参与到社会信用体系建设工作之中,社会信用体系的社会性一面逐步回归。

建议政府牵头单位对市场和民间力量参与建设的方式方法做出更多的探索。在此意义上,政府引导市场和社会力量建立起市场联防机制不失为一种好的尝试。

总之,政府实施联合惩戒不是治理失信的终点,市场联防机制是下一个厉害的后招。


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